中华民国时期的公务员制度（全文）

梁茶

核心提示：中华民国政府依据孙中山的“五权宪法”思想，吸收中国古代官吏制度和西方文官制度的经验而建立的选任官员的制度，亦称考铨制度。“考铨”含考选铨叙之意，即通过考试,按照资历或实绩核定官职的授予或升迁。

在抚顺市档案馆馆藏民国抚顺县公署档案中，有20余卷关于民国时期公务员管理的相关文件。通过整理，并参考国内权威的《中华民国政治制度史》论著，编辑《民国时期的公务员制度》一文，力求简要地介绍民国时期公务员制度的起源、特点和基本内容。同时附录民国抚顺县公署档案第11461卷和第12011卷中的《公务员任用条例》和《现任公务员甄别审查条例》，以供参阅。

民国时期的公务员制度

中华民国政府依据孙中山的“五权宪法”思想，吸收中国古代官吏制度和西方文官制度的经验而建立的选任官员的制度，亦称考铨制度。“考铨”含考选铨叙之意，即通过考试,按照资历或实绩核定官职的授予或升迁。1912年1月1日中华民国建立后，南京临时政府、北洋政府、广州国民政府都设置了考铨机构，颁布了一些人事法规。但因军阀混战，政局动荡，并未建立起系统公务员制度，那时对公职人员还称“官吏”。南京国民政府成立后，重新设计官制，陆续颁布和修正了一系列考铨法规，公务员制度才逐步建立起来，从30年代开始，逐渐以“公务员”的名称代替“官吏”。

国民政府公务员制度的一个最显著、最具有本质意义的特点是它的党派性，一切公务员均为国民党一党的私利服务。所谓公务员实是“党务员”。 国民党中央执行委员会规定政府职员必须加入国民党，为此国民政府专门发布了《政府机关职员须入国民党令》。为确保政府机关任命的公务员均忠于国民党，国民党中央执行委员会指示国民政府发出训令，规定各机关用人三项标准，第一项，“须注意其人在党内之历史，曾效忠党国而无反革命之言论者”；第二项，“务必每人专任一事，不得身兼数职”；第三项，“须真正觉悟，奉行本党主义，忠实努力者”。国民党中央还规定，政府各机关“用人先尽党员任用，裁员先尽非党员裁减”。

南京国民政府于1928年改组后，设立考试院。考试院为国民政府最高考试机关，负责考选铨叙事宜，是公务员制度的主要执行者和监督者。考试院设正副院长各一人，首任院长为戴季陶。考试院主要由考选委员会和铨叙部组成，考试委员会主要负责各类文官和专门技术人员的考试事项，而铨叙部主要负责公务员的登记、任免、审查、奖恤等铨叙事项。考铨组织设有派出机构和分支机构。派出机构为考试院在各省（地区）设立的考铨处，分支机构包括在各级机关内部设置的人事处（室）或人事管理员。人事管理人员受铨叙部指挥监督，其中设有考铨处的各省的县市政府的人事管理人员，受各考铨处指挥监督，主管人员由铨叙部任免。下面就考试和铨叙制度分别做以介绍。

一、考试制度

考试是公务员的主要来源之一。公务员的选拔，一律实行公开竞争考试，非经考试及格，不得任用。南京国民政府公布的《考试法》规定考试分为三类：第一类是公职候选人，即全国和地方各级民意机构代表（后采取审查办法以代替考试）。第二类是任命人员的考试（实行当中专指事务官而言，而政务官的任用，由国民党中央党部决定，不必经过考试。这与孙中山提出的“大小官吏必须考试”相违背）。第三类是依法应领证书之专门职业或技术人员的考试，这一类包括律师、会计师、技师、医师、药师等。依考试水平又分为高等考试、普通考试、特种考试三类。高等考试及普通考试每年或隔年举行一次。

二、铨叙制度

铨叙是考试院的另一项基本职权，包括甄别登记、任用分发、官等官俸、考绩奖惩、退休抚恤等，考试院为此制定了一系列相应法规。

甄别与登记制度 见于国民政府于民国十八年十月公布的《现任公务员甄别审查条例》，是对除政务官以外的现任公务员任职资格的两种审查方法，对于在《公务员任用条例》施行以前任用之简任、 荐任、委任官员的任职资格进行一次普遍甄别。

分发与任用制度 见于国民政府于民国十八年十月公布的《公务员任用条例》，是公务员从获得任职资格到取得实职的途径。考试合格取得一定任职资格后，由铨叙部分发或分派至各机关。分发与分派不同。分发是对过去曾有一定任职资历的公务员而言，可直接由有关机关任用。分派则是指无曾任经历或曾任经历年资不足者，由铨叙部分派至有关机关学习。

官等与官俸制度 见于1912、1925年颁布的《中央行政官官俸法》和《文官俸级表》、1929年颁布的《行政院适用之文官俸给条例》、1933年重新制订的《暂行文官官等官俸表》以及1949年1月1日公布《公务员俸给法》。在官等上基本上沿用北洋政府时期的规定，分官等为特任、简任、荐任、委任四等，各等又分若干级。特任是由政府主席特别任命的高级官员，如国民政府文官长、主计长、五院各部部长、各委员会委员长等（五院正副院长及国民政府委员由国民党中央选任，称选任官，不纳入此处所述官等序列）。特任官只设一级。简任即由政府主席选拔并予任命。简任官共分八级，包括各部次长、各委员会副委员长、省主席、厅长、司长、省府秘书长等。荐任官是由机关主管长官向政府主席荐报，请求任命的官员，共分十二级，县长、省辖市市长、省以上机关的秘书科科长和中央机关的部分科员均属之。委任官是由机关主管长官直接任命的官员（这里所说的主管长官主要指五院各部、会及各省市），凡经铨叙合格者，可不必报送政府主席而加任命。县政府科长、局长、秘书、科员、技术人员等的任命程序，是由县长遴选合格人员呈请省政府委任。委任官分为十六级。特任官月俸800元，委任官最低俸级仅55元，两者相差15倍。

考绩制度 在《公务员考绩法》中有具体规定。考绩分年考与总考两种，年考于每年12月举行，总考在第三次年考后行之。考绩的方法是：先由公务员的直接上级长官评定，继由“再上级长官”执行评定，然后由主管长官最后评定。各机关在考绩时，设考绩委员会。考绩的优劣以分数表示之，规定工作最高得分为50分，学识最高得分为25分，操行最高分为25分，合计100分，以满60分为合格，但如果工作分数不满30分，即使总成绩已满60分，仍为不合格。考绩与奖惩相联系。80分以上者晋级，70分以上者记功，满60分者不予奖惩，不满60分者记过，不满50分者降级，不满40分者解职。为防止考绩“走过场”，《考绩法》还特别规定了应予解职人员的比例，“成绩过劣应行解职人员，年考不得少于各该机关总员额2％，总考不得少于各该机关总员额4％”。

退休抚恤制度 见于《公务员恤金条例》、《公务员恤金条例施行细则》、《无给职官吏等议恤办法》等法规。实行此制度的目的：一是使在职公务员愿意为现政府效力；二是以享受恤金的权利换取官吏退休以后保守政府秘密的义务。恤金的支付办法是：公务员因年老或伤病退休时，可按不同情况领取年恤金，其中因公致伤、致病者可兼得一次恤金。年恤金约为退职时俸给的五分之一，一次恤金为退职时的两个月俸给。1947年，国民政府另颁《公务员退休法》，略微提高了公务员的退休待遇。规定年退休金的数额按其退职时之月俸额，合成年俸，再按其任职长短，以百分率计算，通常为45—65％。一次退休金则根据任职长短，一般为4个月至8个月。对年岁已满65岁者，或因病不胜职务者，应命令退休。命令退休者如已任职5年以上，其一次退休金可比其他退休公务员每年增加1个月俸额。

进修制度 见于1943年国民政府公布的《公务员进修及考察选送条例》和《进修规则》。进修分为选送进修、一般进修、业务训练等几类。一般公务员都可根据需要参加学校、讲习训练班等形式的进修训练。一切训练均由国民党组织实施。简任、荐任或高级委任职公务员，在同一机关连续任职满五年者，经考试合格后可被选送到国内其他机构或国外进修和考察。

服务制度 见于1931年国民政府公布的《官吏服务规程》（后更名为《公务员服务法》）。主要内容包括规定公务员的责任、义务、服务纪律等。要求公务员遵守誓言、忠心努力、依法执行职务，为此负有服从命令的义务和保守机密的义务。同时要求公务员诚实清廉、谨慎勤勉、遵守纪律。公务员不得经营商业或投机事业，不得收受任何馈赠。

民国时期的公务员制度制定的虽然较为系统全面，对防止行政长官干预，择优选拔人才起到了积极作用，同时对培养和使用人才也做了详细规定。但是，由于当时政治腐败，军阀割据，社会动荡，公务员制度并未得到有效实施。

◆附件一：

公务员任用条例

第一条 凡公务员之任用，除法律别有规定外，依本条例行之。

第二条 简任官除政务官外须就具有下列资格之一者遴任之：

一、现任或曾任简任官，经甄别审查合格得有证书者；

二、现任或曾任最高级荐任官二年以上，经甄别审查合格得有证书者；

三、对党国有特殊勋劳或致力革命十年以上者；

四、在学术上有特殊之著作经验或发明者。

第三条 荐任官须具有下列资格之一者遴任之：

一、经高等考试及格者；

二、现任或曾任荐任官，经甄别审查合格得有证书者；

三、现任或曾任最高级委任官三年以上，经甄别审查合格得有证书者；

四、对党国有勋劳或致力革命七年以上者；

五、在教育部认可之国内外大学毕业且有专门之研究者。

第四条 委任官须就具有下列资格之一者遴任之：

一、经普通考试及格者；

二、现任或曾任委任官，经甄别审查合格得有证书者；

三、曾致力革命五年以上者；

四、在国内外大学或高等专门学校毕业者。

第五条 公务员之任用，遇有特别情形时得遴任特种考试及格人员。

第六条 曾有反对国民革命之行为或言论者不得为公务员，其已任公务员者丧失其资格。

第七条 简任官之任用，由国民政府交铨叙部审查合格后任命之。

荐任官、委任官之任用，由各级长官于呈荐或委任前开具拟荐或拟委人员之姓名、履历或服务成绩及拟荐、拟委之职务官级，送铨叙部审查。

铨叙部接到前二项文书后，应即付审查，分别答复合格或不合格。

第八条 各官署遇荐任官、委任官出缺时，应将考试及格人员尽先叙用。

第九条 各官署任用考试及格人员时，于考试院最近五年度分发人员中，分别以下列标准序选，每十五人为一班，依次荐任或委任之：

第五年度五人；

第四年度四人；

第三年度三人；

第二年度二人；

第一年度一人。

前项十五人之序选，各以其每年度考取名次之前列者充之。序选人员之任用自五年度名次最前列者起依次递用，第五年度用尽时始及第四年度，如此类推至全数用尽，再依第一项之规定重新序选。在考试未满五年度时，依第一项所列标准。如至第二年度则以第二年度二人与第一年度一人为一班，照第三项规定依次递用，余类推。

第十条 考试及格人员之叙用须从初级叙起。

第十一条 凡依现任公务员甄别审查合格之人员，自退职之日起，经过五年未叙用者丧失其资格。

第十二条 第三条第五款、第四条第四款人员，考试院得于考试及格人员足数任用时停止遴任。

第十三条 本条例施行日期以命令定之。

附件二：现任公务员甄别审查条例

第一条 国民政府为甄别现任公务员起见，举行现任公务员甄别审查。

第二条 现任公务员之甄别审查除政务官外，均依本条例行之。

本条例称现任公务员，谓于公务员任用条例施行以前所任用之简任官、荐任官、委任官现未退职者。

第三条 甄别审查分资格及成绩二项，其表格由考试院制定分送各官署。

第四条 各官署接到考试院甄别审查表后，限令所属公务员按表列资格项下填写，次由各该长官按表列成绩项下记载公务员平时成绩加以考语，拟定甲乙丙丁四等，连同各项证明书汇送铨叙部。

铨叙部接到前项甄别审查表及各项证明书后，即交铨叙审查委员会审查决定之。

第五条 简任官须有下列资格之一而成绩在乙等以上者合格，丙等者降等或降级丁等者不及格。

⑴对党国有特殊勋劳或致力革命十年以上者；

⑵在教育部认可之国内外大学毕业且有专门之研究者；

⑶曾在国民政府统治下任简任官一年以上或荐任官二年以上者；

⑷曾任国立大学教授三年以上者。

第六条 荐任官须有下列资格之一而成绩在乙等以上者合格，丙等者降等或降级丁等者不及格。

⑴对党国有勋劳或致力革命七年以上者；

⑵在教育部认可之国内外大学或高等专门学校毕业者；

⑶曾在国民政府统治下任荐任官一年以上者；

⑷曾在国民政府统治下各地方高等考试及格者。

第七条 委任官须有下列资格之一而成绩在乙等以上者合格，丙等者降等或降级丁等者不及格。

⑴曾致力革命五年以上者；

⑵在教育部认可之高级中学或旧制中学以上毕业者；

⑶曾在国民政府统治下任委任官二年以上者；

⑷曾在国民政府统治下各地方普通考试及格者。

第八条 铨叙审查委员会对于审查资格及成绩遇有疑义时，得用文书咨询或招本人到会考询。

第九条 甄别审查合格者由铨叙部按照该公务员原官等级给与合格证书，仍以原官任用降等或降级者按照应降之等级给与证书，以应降之官等任用，不及格者呈请国民政府或通知该长官免职。

第十条 公务员填写资格有虚伪舞弊者，长官评定成绩有瞻徇不公者，均应依法交付惩戒。

第十一条 本条例自公布日施行。（高群 吴艳）